农村危房改造，是中央自2008年起大规模推行的保障性安居工程，以江西省赣州市为例，随着扶持资金的逐步投入和不断加大,一些职务犯罪往该领域渗透并呈现易发高发态势，不仅给惠民政策的落实带来破坏，更伤害群众的安居梦，给党和政府形象及群众利益保护带来严重负面影响。
一、危旧土坯房改造领域职务犯罪特点
2013年1月至2015年12月，赣州市检察机关共立案侦查危旧土坯房改造领域职务犯罪案件70件94人。
如图所示：
图一 2013至2015年赣州市检察机关查办危旧土坯房改造领域职务犯罪概况
所办的这些案件中，2013年7件10人，2014年28件36人，2015年35件48人，案件数量逐年显著递增。如图所示：
图二 2012以来立案侦查危旧土坯房改造领域职务犯罪人数
图三 2013年至2015年赣州市检察机关立案侦查人数
三年来，危旧土坯房改造领域职务犯罪人数约占同期民生领域职务犯罪人数的1/3，约占同期全市检察机关立案总人数的1/7，是职务犯罪发案高发区之一。如图所示：
图四 危旧土坯房改造领域占当期民生领域职务犯罪以及全市职务犯罪总人数比例
通过对这70件94人案件进行分析，该领域职务犯罪案件主要呈现以下特点:
（一）涉案主体特点
1.涉案人员集中为“四类人员”。即：乡镇干部8人，村委书记、主任38人，其他村委会成员、村小组长33人，其他一般群众15人，各占总数的9%、40%、35%、16%。其中村级组织是案发高危区，村委书记、主任和村委会成员、村小组成员占犯罪总人数的75%。如图所示：
图五 各类犯罪主体占比情况
2. “四类人员”人数均呈上升之势。从每年“四类人员”的人数变化上看，均呈上升趋势。其中村委书记、主任人数增幅大，是该领域职务犯罪的高危群体。一些普通村民因共同犯罪而被查处，值得引起重视。如图所示：
图六 四类犯罪主体人数变化
3.涉案主体“两低一高”特征明显。即涉案人员职级低、文化程度低、个体年龄偏大。行政职级上，科级干部2人，其余92人均为科级以下人员。文化程度上，大中专以上文化仅12人，高中文化29人，初中以下文化53人，高中以下文化占立案总人数的87%。年龄状况上，30岁至40岁7人，40岁至50岁40人，50岁以上47人，40岁以上占总立案人数的93%。
（二）涉案行为特点
1.涉案罪名主要是“五类犯罪”。其中，贪污罪和受贿罪所占比重大，分别是72人与18人，两类犯罪占总立案人数的96%。其余三类分别是行贿罪、挪用公款罪和玩忽职守罪，分别为2人、1人和1人。如图所示：
图七 五类犯罪占比情况
“五类犯罪”主要呈现“一升一伏并多元化”的特点，即贪污罪明显上升，受贿罪急剧起伏并趋于减少，2015年出现挪用公款和玩忽职守类等案件。
2.作案手法相对简单呈定式化。从涉案人员作案方式看，手法简单、手段趋同，主要在贪污罪和受贿罪两类犯罪中体现。
贪污罪的作案手段主要是两类，一是虚报冒领，即利用职务便利，冒用他人名义领取专项补助。二是弄虚作假，即用职务便利，采取隐瞒事实、伪造申报材料的方式，骗取专项补助。
受贿罪的作案手法主要是索要贿赂，他们利用职务之便和办事之机，或者为不符合危旧土坯房改造政策的村民提供帮助，以明示或暗示方式收受财物，或者向村民索要辛苦费、好处费。
3.涉案行为呈“一小一多一大”之势，且数罪交织。涉案人员作案单笔金额小、作案次数多、累计案值大，而且时间跨度长。涉案行为不仅仅侵占土坯房补助款，还侵吞了其它扶贫、移民、救济、补贴等惠民资金，以及村集体财产，不仅仅涉嫌一罪，同时还触犯数罪，呈现出蚂蚁搬家式犯罪。
（三）涉罪类型特点
1.共同犯罪现象突出。共同作案情形较多，甚至出现窝案串案的群腐现象。手法主要有三类:一是村委会干部与乡镇工作人员结伙作案。二是村委会成员间共同作案。三是镇、村人员与普通村民串通作案。
2.案发部位集中，发案环节多元。案发部位上,主要发生在镇村两级部位,其中村级基层组织部位尤为突出。涉案94人中，村级部位发案71人，占立案总人数76%。发案环节上,在登记、申报、审核、公示和资金发放等各个环节均出现了职务犯罪。
3.作案方式趋向隐蔽。所查办的70件94人中，群众举报的仅24件，仅占立案件数的34%。靠检察机关自行发现，以及纪检监察等部门移送的43件，占总数的61%。其余3件是涉案人员自首。
（四）地区分布特点
从该领域职务犯罪的地区分布上看，全市所辖19个行政区域中，已查获该类职务犯罪的有15个，占总数的79%。
（五）犯罪危害特点
数据分析显示，所查办的94名人员中，涉案金额在5万元以上的47人，占总数的67%，群众反映强烈。
二、危旧土坯房改造领域职务犯罪发案原因
（一）资金管理方面存在的问题
1. “三级审核”有时流于形式。危旧土坯房补助的发放，实行农户自愿申请，村民会议或村民代表会议评议，通过村、乡（镇）、县“三级审核、三榜公示”的程序来确定，其初衷主要是防止营私舞弊，与此同时又不可避免战线长、环节多、程序繁琐，每个环节人员只要责任心弱化，工作就会留在纸上。
2.部门联动不足造成各自为政。危旧土坯房改造项目涉及县、乡、村三级改造领导小组，以及项目实施单位和财政部门。由于各部门之间的权、责、利不同，导致土坯房改造立项审批、项目实施、项目验收和资金拨付等环节由多个部门多头管理、各管一块，信息沟通不畅。
3.政策信息公开方面实效性不够。一是有的村务公开不到位。一些村组仅仅为了应付上级检查，对有关政策象征性的设置“公示墙”、“公示牌”，入户宣讲力度不够。二是有的村组干部怠于履行职责。当前农村地区留守老人、妇女、儿童现象比较普遍，他们或者文化不高，或者不识字，有的村组干部以此为由怠于细致解释，有的甚至假以利诱、欺骗群众。
（二）监管机制方面存在问题
1.日常监管不够到位。一是急功近利的问题。有的地方把精力主要放在进度上，唯任务完成至上，至于相关材料是否真实、补助款是否发放到位关注不足。二是多头管理的问题。专项补助发放涉及县、乡、村三个层级，资金监管涉及村委、乡镇、财政、审计、城镇等多个部门，平时看似每个部门都在监管，但实际上监管力度不够。比如，对于一些重复申报、虚假申报的问题，多个环节都没有发现，存在明显的管理漏洞。三是书面审查实效不足。当前，县、乡两级对相关材料的审核大多是书面审查，很少深入现场一家一户调查核实，专项抽查工作开展也较少，不足于查实有关资料的真实性。
2.群众监督难以到位。一是知情渠道不宽。当前，农村群众获知外界信息的途径，主要是依赖电视、广播、村务公开栏，以及村组干部或者亲朋好友的口头宣讲，读书看报较少，网上查询更缺，知情渠道非常有限。二是监督动力不足。农村地区聚姓而居、聚族而居的情况较多，不少村组干部出自当地大姓人家，出于维护本姓人家利益，同姓人家不会过多反映其问题。另外当前农村留守现象突出，留守的老人、妇女或担心势单力薄，或畏惧打击报复，既使发现了问题也不敢反映，甚至面对索要好处费等非份要求，也都委曲求全。三是自身素质不高。一些村民文化素质不高，法律知识欠缺，维护权利的意识不强，对村民代表会议或者村民会议漠不关心，只在自身权益受到损害时才被逼无奈对外反映。有的村民本身存在非份之想，面对土坯房改造等惠民补助也动了心思，伙同涉案人员合伙虚报冒领骗取资金，从中捞取好处。
（三）村级财务管理制度不健全
1.资金管理上不够规范。比如，许多村委会长期由一人管理资金，专项经费不能够做到专款专项，而且白条、非正式票据过多，虽记有经手人、审批人，但是真假难辨，等等。
2.资金支付把关不严。有的村基层组织的财务制度流于形式，财务管理和费用支付上，不论金额大小，都是村书记或村委会主任“一支笔”，进账出账简单草率。
（四）查处打击力度不足
1.案件管辖争议。由于农村基层事务繁多，自治“村务”与从事“公务”相互交叉，基层组织人员主体身份既可以是村民自治组织人员，也可以是受委托从事公务的国家工作人员；另外在村委会，国家专项款、村集体收入、个人资金往往同一账户混同使用，案件管辖时较难区分，且容易存在争议。
2.案结效率不高。当前该类犯罪趋向隐蔽，金额虽然不大，但却持续时间长，涉及部位广，案发环节分散，实践中案件难发现、证据难收集、罪名难认定“三难”问题表现突出，导致该类案件侦办效率不高，对外容易造成办案不力表象。
3.处理轻刑化。正由于该领域职务犯罪存在管辖争议、事实认定难、证据收集难等因素，以及不少案件本身案值少，加上退赃、悔罪等从宽处罚情节，实践中该类犯罪的判处与人们心理存在一定落差。如图一所示。
（五）基层工作人员自身方面的问题
1.法律意识淡薄。涉案人员大多年龄较大，文化素质、法制意识普遍不高，对自己行为的法律后果认识不足，有的甚至认为拿点好处只是补偿自己劳动的辛苦费。
2.侥幸心理严重。不少涉案人员虽知自身行为违法犯罪，但存在侥幸心理，自认为未被查处的大有人在，未必会查到自己身上。
3.理想信念滑坡。部分涉案人员受拜金思想侵蚀，产生严重不平衡的心理，开始利用危旧土坯房改造的“机会”大肆贪污受贿。
三、危旧土坯房改造领域职务犯罪的预防对策
（一）健全专项补助资金的规范管理体系
1.强化对专项资金的统一规范管理。对类似土坯房专项补助等专项资金，要强化机构配置，专人管理。要及时通报各乡镇专项资金管理使用情况以及存在的问题，落实整改措施，健全有关制度，实现专项补助资金的规范管理。
2.完善资金的审核拨付机制。进一步完善补助对象的认定机制，严格执行村内民主评议确定和公示补助对象名单的程序。对补助资金的拨付，可以尝试县级财政直接将补助资金支付到危改户“一卡通”账户。
3.强化专项补助资金网上跟踪监督。树立“互联网+”思维，在财政部门建立相关惠民补助资金基础信息平台和资金发放查询、审核平台，从资金到位、补助金额、支取情况等方面进行全程动态监控，增强资金透明度。
（二）完善监管机制，加大内外监控力度
1.明确职责权限，强化统筹协调。县、乡、村三级要加强联系，财政、审计、规划等各职能部门要加强协作。各地危旧土坯房改造工作领导小组要充分发挥作用，既要明确各地各部门职责权限，也要统筹协调好各方关系。
2.加强实地核查，严把申报审查关。村民向村组织提出项目申报后，村组要严格审核把关，集体议定后再报乡镇农房办。乡镇农房办要认真汇总后再上报县领导小组报批实施。三级主管部门要在审查资料完整性的同时，适时派出专业人员实地抽查，确保审核资料的真实性和准确性。
3.强化政策信息公开工作。要真正保障好广大群众知情权、参与权和监督权，可以通过印制小册子、宣传画等方式，将有关政策依据、发放范围、对象及标准、办理条件、程序和时限要求以及监督举报电话等内容列入其中，免费发给群众。
（三）建立完善的村级财务管理制度
1.健全村级财务管理制度。要建立严格的财务分工制约机制，审批、记账、保管相分离，杜绝白条、假票入账等现象。加强对村级财务人员的培训和管理，实行村级财务人员离任交接，提高财务人员的专业化水平。
2.切实加强村级财务监督。坚持民主集中制原则，避免“一言堂”现象。有条件的可以探索设立村民财务监督小组，对上级拨款等专项资金实行民主监督，尤其是对各类原始凭证进行审验、各项开支进行把关，所有开支项目应当经过村民财务监督小组审核后方可列支。
3.强化补助资金监督管理。对上级拨付的专项资金，严格执行“专人管理、专账核算、专款专用”。对实行财政报账制的涉农惠民资金，要规范报账程序，按照资金流向，对各个环节做好全程监督审查，确保有关资料真实有效。
（四）加大对职务犯罪的惩治和预防力度
1.加大办案力度。对涉案数额大、情节严重、群众反应强烈的犯罪案件,发现一起查处一起,绝不姑息迁就，严厉震慑职务犯罪，更加有效的遏制该领域职务犯罪的发生。
2.加强预防工作。要密切关注该领域的职务犯罪情况，坚持办案与服务并重，积极帮助找原因、查漏洞，帮助建立健全内控制度，减少“跑冒滴漏”和侵害农户利益等行为。
3.讲究查办策略。要注重对涉案民众的释案说理工作，在办案中认真听取和收集民声民意，把社会矛盾消除在萌芽状态，实现办案的法律效果和社会效果有机统一。
（五）完善激励机制，提高基层干部待遇
1.改善村镇基层干部的经济待遇。完善村镇基层干部的薪酬结构，按时足额发放村镇干部薪酬，建立健全镇村干部薪酬正常增长机制，所需经费纳入县级以上财政预算，财政困难地区实施经费转移。
2.改善村镇基层干部的政治待遇。突出对优秀村镇干部的导向性倾斜，从村镇优秀基层干部，或者年龄较大的村委会书记、主任，统筹业绩、资历解决事业人员甚至是公务员的身份待遇，充分调动他们工作积极性。
3.建立村镇基层干部退休机制。在解决在职村镇干部的养老、医疗保险问题的基础上，建立村、镇干部正常退休机制，并且确保其离任后的生活有保障，解决其后顾之忧。
（六）加强对干部群众的法制宣传和警示教育
1.加强法制宣传，提高法律文化素质。要把农村作为普法教育工作的重点，采取人民群众喜闻乐见的方式，加大对农村的法制宣传力度，全面提高农村干部和群众的法律意识。
2.加强警示教育，提高防腐拒变能力。要通过已经查处的该领域典型职务犯罪案例，有计划地在农村开展警示教育宣讲活动，让基层干部群众明白什么是“高压线”，绝对不能触碰。
(本文刊发于《江西检察》2016年第1期)
